文|陈嘉茹 等
中国石油集团经济技术研究院
2014年，习近平主席在中央财经领导小组第六次会议上就推动能源革命提出五点要求：
包括推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；
推动能源供给革命，建立多元供应体系；
推动能源技术革命，带动产业升级；
推动能源体制革命，打通能源发展快车道；
全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全。
“四个革命”和“一个合作”是我国最高领导人首次对能源行业提出的全面、具体的改革要求，围绕落实能源生产与消费革命的要求，我国油气新政陆续推出。
一、严格能源消费总量控制，落实节能优先方针
作为发展中国家，我国正处于工业化、城镇化加快发展的历史阶段。我国经济增长方式已越过了资源和环境的红线，导致资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，经济社会可持续发展面临着巨大的挑战。国家必须把资源、能源的约束作为经济发展的硬约束，加强政策导向，通过控制总量引导能源消费革命。
1. 设置2020年能源消费总量目标，严格控制煤炭消费
2014年初，全国能源工作会议将2014年能源消费总量控制目标设定为38.8亿吨标准煤，“控制能源消费过快增长”首次被列为国家能源局年度十大工作任务之首。2014年11月，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，制定节约优先战略，提出到2020年将一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。计划提出，要制定国家煤炭消费总量中长期控制目标，实施煤炭消费减量替代，控制重点地区、重点领域煤炭消费总量，压减煤炭消费，到2020年，将全国煤炭消费比重降至62%以内。
2. 加强能源节约，控制各领域碳排放
2014年11月，国家发改委发布了《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，提出优化经济结构，转变能源消费理念，强化工业、交通、建筑节能和需求侧管理，重视生活节能，切实扭转粗放用能方式，不断提高能源使用效率。到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%。此外，《规划》设专门章节阐述控制温室气体在各个工业领域的排放，并要求建立碳排放认证制度。
节约能源是能源消费革命的核心，是建立资源节约和环境友好型社会的基本要求。随着节能减排力度的加大，国家将建立能源消费总量控制和评价考核制度，强化政府责任和政策导向，严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度，实施终端用能产品强制性能效标识制度，制定和完善高耗能产品能耗限额标准。
对于高耗能的油气行业而言，必须切实转变粗放型的发展方式和高碳发展模式。《规划》的发布有助于我国加快推动低碳技术和低碳产业发展，倒逼能源结构调整和清洁能源的发展。
二、建立多元安全的能源供应体系
目前，我国的能源发展正面临着由化石能源进入煤炭与油气并重的“双碳”时代、终端消费由一次能源向二次能源（电力）转变、绿色能源迅速崛起三个方面的转变。油气革命、电力革命和绿色革命同时进行。能源供给革命的核心是建立多元化的能源供应体系，降低对煤炭的过度依赖，使能源结构向清洁、低碳方向发展。
根据《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，为保障能源安全，国家将推进煤炭清洁高效开发利用、稳步提高国内石油产量、大力发展天然气、积极发展替代能源。到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系，能源自给能力保持在85%左右，天然气消费量在一次能源消费中的比重达到10%以上，非化石能源占比达15%，煤炭消费比重控制在62%以内。
2014年11月12日，APEC会议结束后，中美发布“气候变化和清洁能源合作的联合声明”，中国政府正式作出承诺，在2030年左右使温室气体排放达到峰值，并提出非化石能源占一次能源消费比例从2020年的15%提升到2030年的约20%。
目前，我国煤炭消费占一次能源消费的比重为65.7%，非化石能源消费占一次能源消费比重为9.8%。从我国能源结构看，煤炭还占有绝对的优势。这种资源的基本状况决定了我国能源革命要在尊重客观事实的前提下大力推进煤炭的清洁利用，着力发展清洁能源，实现传统能源高效化、非化石能源规模化。随着非煤能源的大力发展，逐渐形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系。
三、还原能源商品属性，形成主要由市场决定能源价格的机制
目前，我国能源价格总体偏低，导致我国能源消费过快增长。抑制不合理的能源消费必须利用价格杠杆，继续推进市场决定能源价格的机制改革。
1. 在全国建立居民用气阶梯价格制度
2014年3月21日，国家发改委印发的《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》提出，2015年底前所有已通气城市均应建立居民生活用气阶梯价格制度。指导意见明确，将居民用气划分为三档，各档气量价格实行超额累进加价，三档气价原则上约按1:1.2:1.5的比价安排，各档具体气量和气价由各地结合当地实际确定（见下表）。
长期以来，我国对居民用气实行低价政策，交叉补贴现象严重。居民气价改革涉及千家万户，改革敏感性极强。本次改革抓住了居民生活用气不均衡的特点，保证基本用气，调整超额气价，既体现公平，又减轻了调价压力。经过调查，不足20%的居民家庭消费了40%左右的居民气量，其中，用气量最多的不足5%的居民家庭消费了近20%的居民气量。
现行气价制度导致用气量越大的用户享受的补贴越多，没有体现公平负担原则，也加大了冬季用气高峰时的调峰保供压力。居民阶梯气价制度是促进节约用气的重要措施。近年来，河南、江苏、湖南等地区部分城市的价格改革实践证明，阶梯气价在引导节约用气、缓解供气压力等方面起到了良好的作用。阶梯气价改革是我国天然气价格改革迈出的重要一步。
2. 调整非居民用存量天然气价格，提高天然气供应能力
继2013年7月国家发改委上调非居民用天然气价格后，2014年8月，国家发改委下发通知，决定自9月1日起将非居民用存量天然气门站价格每立方米提高0.4元，居民用气门站价格不作调整，增量气门站价格不变，化肥用气调价措施暂缓出台。此外，国家发改委要求进一步落实放开进口液化天然气（LNG）气源价格和页岩气、煤层气、煤制气出厂价格政策。
2013年的天然气调价方案实施后，国内资源开发和海外资源引进速度明显加快，天然气供应能力显著增强，资源配置趋于合理，天然气利用效率进一步提高。根据党的十八届三中全会精神和2014年深化经济体制改革重点任务的总体安排，按照2015年实现与增量气价格并轨的既定目标，国家发改委等部门提出了进一步调整非居民用存量天然气价格的意见。
作为分步理顺存量天然气价格的第二步，此次价格上调涉及气量约800亿立方米，对于存量气较大的用户来说有一定的影响，特别是用气工业企业，用气成本会有所上升，或将倒逼其促进产业结构调整，加快淘汰部分落后产能。从短期来看，调整后的气价与石油煤炭等相关能源价格的优势进一步缩小，但仍有一定竞争力；从长期来看，由于存量气与增量气每千立方米仍有460～480元的价差，存量天然气价格还将进一步调整，非居民用气成本还有进一步上升的空间。
能源具有一般商品的基本属性，价格应由市场决定。目前，国家对天然气定价机制的一系列调整还是在现有以政府为主导的定价模式的框架内。随着改革的进一步深入，油气定价将更加以市场为导向，以反映资源的稀缺性和供求关系。
四、构建有效竞争的市场结构和市场体系
在油气领域，科学地界定竞争性业务和非竞争性业务，在不具备自然垄断特征的业务环节平等开放、引入竞争是提高效率的重要方面。作为能源体制改革的重要一环，政府在能源管理过程中的职能也要发生相应的变化，从事前审批转向事后监管，加大简政放权的力度，提高效率。
1. 引入民资，管网设施向第三方市场主体平等开放
2014年，国家先后出台了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》、《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库，国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。
此外，在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平地提供输送、储存、汽化、液化和压缩等服务。
新政鼓励和支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施，为民间资本打开了进入大门。现阶段，民间资本积累了相当的规模，如果能够加以充分利用，既拓展了民间资本的发展空间，又减轻了管网建设的投资压力，对油气行业发展有利。随着管网逐渐向第三方开放，各个石油公司的管网可能实现互通，从而有利于提高管输效率，降低成本。但是，公平开放以“有剩余能力”为前提，因此，管道剩余运力评估和流量数据的共享和披露等将是政策落实的关键。
2. 赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质
2014年5月，国务院办公厅印发《关于支持外贸稳定增长的若干意见》，赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质。8月，国务院办公厅印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，明确“给予东北地区符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质”。
受益于经济增长和成品油价格市场化改革，地方企业的炼油能力快速提升，原油需求量随之大幅度上升。而根据此前的规定，民营企业进口原油后，不可自行利用、公开销售，只能定向销售给国有石油炼油企业，造成地方炼厂原油供应不足，只能采购燃料油替代。
赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质，无论是进入自有炼厂还是对外销售，其收益将不同于现行配额内进口的模式。新政在很大程度上激发了民营炼化企业的发展潜能，标志着石油市场化改革的进一步加深，从而倒逼国有企业提高效能，有利于国家长期石油战略的发展。然而，防止转手倒卖等投机行为将是对新政监管者的考验。
3. 行政审批项目进一步压缩，审批权限进一步下放
2014年11月，国家发改委会同有关部门对政府核准投资项目目录进行了修订，形成了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，共取消、下放38项核准权限。经测算，中央层面核准项目数量进一步减少40%，连同2013年减少的60%，共减少76%。根据目录，原油、天然气开发项目由具有开采权的企业自行决定，并报国务院行业管理部门备案；火电站、热电站、抽水蓄能电站、扩建一次炼油、新建乙烯、电网工程等项目，均下放省级政府核准（见下表）。
近年来，国家通过缩减核准范围、下放核准权限、注重事中事后监管等方式，深化投资体制改革、持续推进简政放权，简化了企业的行政审批程序，也减轻了政府层层审批的负担，切实转变了政府的投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立了企业投资主体地位。在简政放权的过程中，政府应当加强监管，避免资源无序开采和产能过剩的情况发生，实现资源的合理开发利用。
五、务实推进“一带一路”能源合作，实现开放条件下的能源安全
2013年9月，国家主席习近平在出访哈萨克斯坦时提出欧亚各国创新合作模式、共同建设“丝绸之路经济带”的构想。2013年10月，习近平在印度尼西亚出访时提出，中国愿同东盟国家发展海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪“海上丝绸之路”。在“一带一路”互联互通大战略指引下，我国与周边国家务实推进油气领域全产业链合作，构建互惠互利、安全可靠、长期友好的能源战略合作关系。
2013年以来，习近平先后出访中亚四国，与土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦签署了《关于建立战略伙伴关系的联合宣言》，全面深化战略协作伙伴关系，并提出了“一带一路”能源合作。中土双方在确保中土天然气管道A、B线安全稳定运营的基础上，2014年5月建成C线并达到通气条件，2014年9月启动D线建设，D线途经塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦，将与已建成的A、B、C线形成中国—中亚天然气管网，争取2016年供气量提升至650亿立方米/年的新水平。
中哈双方努力做好中哈原油管道扩建和投运工作，使其达到双边协议约定的2000万吨/年的输油能力。中乌双方在油气、石化和应用可替代能源领域进一步开展互利合作，生产有竞争力和高附加值产品，努力保证中乌天然气管道长期安全稳定运营。中俄经过漫长谈判，成功签署东线天然气供应协议，2018年起每年将向中国供应380亿立方米天然气；随后又签署西线天然气供应框架协议，预计可向中国年供气300亿立方米。
中国与中亚国家在能源开发合作上具有众多共同利益，与中亚四国签订协议，意味着中国与周边国家建立战略伙伴关系取得新进展，进一步拓展了我国油气合作空间，并将带动相关装备制造、建造施工、服务贸易等产业走出去。
六、污染防治配套政策出台，安全环保立法进程加快
2013年以来，我国大部分地区雾霾持续时间趋长、范围趋广，迫使政府加大环境治理力度。2014年，国家加快安全环保立法进程、提升油品质量、加大污染惩罚力度，以期降低生态环境成本，降低能源生产及消费对环境的影响，贯彻落实十八大提出的建设“生态文明社会”的目标。
1. 大气污染防治行动计划配套政策出台，治污力度加大
2013年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》。环保部会同有关部门细化分解了需要完成的政策措施共22项：
其中6项能源结构调整政策，包括气代煤和洁净煤的扩大使用等；
10项环境经济政策，包括价格、税收、投资等；
6项管理政策，包括考核办法、节能环保标准等。配合落实新规，相关部门将任务分解到中央和国家机关的34个部门，并将对总量减排任务完成不好的企业进行严厉处罚。2014年11月，《大气污染防治法（修订草案）》在国务院常务会议上通过，草案强调源头治理，强化污染排放总量和浓度控制，增加了对重点区域和燃煤、工业等重点领域开展多污染物协同治理和区域联防联控的专门规定，进一步明确了政府责任，加大了处罚力度，建立了预警机制，增加了区域联防。
一系列政策的出台凸显了我国治理环境污染的决心。2012年，十八大确立了生态文明在“五位一体”社会建设中的基础性地位，在大气污染压力的倒逼下，我国环境保护力度加大，石油石化企业作为高污染企业将面临更大的监管压力和违法成本。天然气作为替代煤炭的清洁能源被置于重要的战略地位，国家将加大力度支持天然气的勘探开发，保证境外管道气及LNG的持续稳定供应，并积极推动页岩气、煤层气等非常规气的开发进程。
2. 设定“按期保供”目标，倒逼成品油质量升级
2014年5月，国家发改委出台《大气污染防治成品油质量升级行动计划》，提出了以“按期保供”为核心目标的油品升级计划，要求2015年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域内重点城市全面供应国V标准的车用汽、柴油，2017年底前推广到全国。《行动计划》特别提及了普通柴油标准问题，提出“抓紧开展普通柴油标准制修订工作，尽快颁布实施。”
在环保压力的倒逼下，我国油品质量升级进程将加快。但是，在我国原油对外依存度不断攀升的背景下，进口原油的重质化、高含硫特点为我国油品质量升级带来了一定的挑战，炼化企业将面临更严峻的升级压力。根据合理补偿成本、优质优价和污染者付费原则，车用汽柴油质量标准升级成本将由企业和消费者承担。
据国家能源局估算，2014-2017年，全国主要炼油企业将总共投入1926亿元进行油品质量升级改造。按照《行动计划》，国家将充分发挥税收对消费的调节作用，全面实施有利于油品升级的汽、柴油连续生产加工消费税抵扣政策，并研究将部分成品油消费税税目的征收环节后移。政府相关部门机构要简化行政审批手续，支持列入《行动计划》的升级改造项目开展前期工作，包括相应的环境影响评价、土地、节能、社会稳定风险评估、安全评价等工作，保障高品质汽柴油如期供应。
3. 安全环保立法进程加快，石油石化企业将面临更加严格的安全环保监管
2014年4月，修订后的《环境保护法》发布，规定了区域联防联控制度，首次明确了环保主管部门委托的环境监察机构有权对污染物排放者进行现场检查。新法完善了环境监测、环境影响评价、跨行政区污染防治、排污许可管理等制度，建立了“黑名单”制度，提出“按日计罚”、行政拘留及连带责任制度，惩罚力度加大。
8月，《安全生产法》出台，该法从强化安全生产工作的地位、进一步落实生产经营单位主体责任、政府安全监管定位和加强基层执法力量、强化安全生产责任追究4个方面入手，着眼于安全生产现实问题和发展要求，补充完善了相关法律制度。
新法的公布实施，标志着我国安全生产法制建设又迈进一大步，安全环保监管从过去以经济处罚为主向以领导责任追究甚至刑事问责转变。今后政府执法更加严格，违法成本更加高昂，公众关注度日益增加，石油石化企业须适应新要求，制定更有效的措施，完善安全环保生产制度体系，保障企业生产安全清洁运行。
七、进一步推行财税体制改革，规范财税环境
2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。新一轮财税体制改革将围绕党的十八届三中全会部署的“改革预算制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”展开。
1. 调整油气资源税政策，全面清理油气收费基金
2014年10月9日，财政部、国家税务总局下发《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》，决定自12月1日起实行资源税改革：
一是将原油、天然气资源税税率由5%提高至6%，矿产资源补偿费费率降为零；
二是保留《关于原油天然气资源税改革有关问题的通知》中对稠油、三次采油、低丰度油气田以及深海油气田等5类油气资源的优惠政策；
三是由财政部和国家税务总局确定各油田资源税综合减征率和实际征收率，今后将根据陆上油气田企业原油、天然气产品结构的实际变化情况进行调整。
同日，财政部、国家发改委发布《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》，自12月1日起停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金；对各省、自治区、直辖市出台的涉及煤炭、原油、天然气的收费基金项目进行全面清理，取消不合理、不合法收费基金项目。今后除法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的涉及煤炭、原油、天然气的行政事业性收费和政府性基金项目。
此次油气资源税改革代表了国家税制改革朝“清费立税”的方向调整。改革在一定程度上解决了目前我国重费轻税、税费结构不合理等问题，对石油企业总体有利。
2. 三次调整成品油消费税政策
2014年11月28日至2015年1月12日，财政部、国家税务总局三次下发《关于提高成品油消费税的通知》，连续上调了成品油等部分产品消费税水平（见下表）。自2014年12月1日起，取消车用含铅汽油消费税，汽油税目不再划分二级子目，统一按照无铅汽油税率征收消费税。停止征收成品油价格调节基金。
三次提高成品油消费税税额的时机均选择在油价下行时推出，避免了因提税导致油品价格上涨。提高成品油消费税后形成的新增收入，将统筹用于治理环境污染、应对气候变化，以及促进能源节约利用和鼓励新能源汽车发展等。
3. 石油特别收益金起征点提高至65美元/桶
经国务院批准，财政部于2014年12月25日发布《关于提高石油特别收益金起征点的通知》，决定从2015年1月1日起，将石油特别收益金起征点提高至65美元/桶。起征点提高后，石油特别收益金征收仍实行5级超额累进从价定率计征（见下表）。
我国于2006年3月26日开征石油特别收益金。2011年11月，国家曾将特别收益金起征点由40美元/桶上调至55美元/桶，与资源税改革同步实施。这次调整再次提高了起征点，在一定程度上减轻了油气田企业的负担。
4. 加强财政收入管理，全面清理规范税收优惠政策
2014年9月26日，国家下发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，要求各地区、各部门应依照法律法规切实加强非税收入管理，继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，取消不合法、不合理的收费基金项目。
此外，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策；未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策；对已经出台的税收优惠政策要进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行。
该决定出台后，我国的税收法规体系将更为公平、客观，有利于为企业营造较为规范的税收环境。国家加大对税收优惠政策的清理力度在一定程度上增强了对地方政府的约束力。
5. 石油石化企业国有资本收益上缴比例提高至20%
2014年5月6日，财政部印发《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，决定从2014年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业为第二类企业，收取比例由15%提高至20%。国有资本收益的收取基数为中央企业税后利润（净利润扣除年初未弥补亏损和法定公积金）。根据2014年中央财政预算，2014年石油石化企业上缴国有资本收益预算数397.72亿元，比2013年执行数290.88亿元提高36.7%。
八、2015年油气政策展望
2015年，能源消费与生产革命进一步推进，国家将继续围绕能源消费、供给、技术、体制以及对外合作出台政策措施。
在体制改革方面，实行统一的市场准入制度，推动能源投资主体多元化。放宽资源勘探开发市场准入、油气管网准入等方面可能推出更多政策措施；鼓励利用期货市场套期保值，原油期货市场可能在2015年正式上线运行。
在价格市场化改革方面，市场形成价格的步伐将加快，2015年实现存量气和增量气价格并轨，非居民用天然气气源价格引入更多市场因素；2015年底前，所有已通气城市均有可能建立起居民生活用气阶梯价格制度。
在财税改革方面，按照清费立税要求，进一步清理规范税收优惠政策，改革消费税，提高税率、扩大征税范围和环节后移等方面的改革有望继续重点推进。
在国有企业改革方面，可能在试点的基础上，推出国有企业改革的顶层设计方案，进一步推进混合所有制改革，加快行业开放。（原载《国际石油经济》，其他作者为江河，陈建荣）
